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揭开预算的“面纱”——预算监督:由预算公开说起
维加斯集团人大预算委员会主任委员、常委会预算工委主任 赵亚忠

发布时间:2019-05-06

作者:赵亚忠

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  党的十九大报告指出:“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。”这是以习近平同志为核心的党中央在新时代对政府预算制度进行改革的目标要求,同时也为人大预算审查监督工作指明了方向。按照这一要求,政府预算的“面纱”将被彻底揭开,以往的神秘色彩将逐渐消失。

  长期以来,人们对政府预算经常望而生畏,或因预算的专业性强而看不懂,或因预算文本上的“机密”、“秘密”、“会后收回”等字样而胆怯。人民代表大会对预算的审查往往流于形式,预算也就始终蒙着“面纱”在一片赞成声中顺利通过。应当说,在这种情况下通过的预算很不完善,其中难免有很多“秘密”。直到2008年5月,《中华人民共和国政府信息公开条例》开始实施,财政预算报告、决算报告被确定为政府信息公开的重要内容之一,结束了新中国成立以来政府预算都被视为国家机密、不予公开的状态,各级政府都积极推动预算公开,向社会“摊开”自己的“账本”。然而,政府预算的“账本”毕竟不同于一般的流水账,不仅数额巨大,而且包罗万象,如果编制不规范,即使全部公开了,也会让人眼花缭乱,看不出个所以然。为了规范政府预算编制,新中国成立以后,1951年中央政府公布了《预算决算暂行条例》,1991年国务院发布了《国家预算管理条例》,为我国建立现代预算管理制度奠定了基础。1995年开始实施《中华人民共和国预算法》,使预算管理和监督步入法治化轨道。但当时制定预算法的主要目的仍在于强化预算自身的管理职能,对于政府预算所体现的政策效应及预算公开透明等内容涉及不多或根本没有涉及。2014年8月,十二届人大常委会第十次会议通过修改预算法的决定,于2015年1月1日起实施。修改后的预算法有很多亮点,其中之一就是对预算公开作出具体规定,在预算管理科学化、民主化、法治化等诸多方面取得了重大突破,翻开了预算法治化的新篇章。

  早在建国初期,毛泽东同志就指出:“国家预算是个重大问题,里面反映着国家的政策,因为它规定着政府活动的范围和方向。”修改后的预算法开宗明义,第一条第一句话就是“为了规范政府的收支行为”,也就是要通过预算规定政府活动的范围和方向。这是新预算法的灵魂。政府活动一般都要有预算作保障。预算即为政府的财政收支计划,由预算收入和预算支出组成。政府预算收支是否合理,决定了政府活动的范围和方向是否正确。党的十八大以来,加强预算管理和预决算审查监督已经纳入中央的重要议事日程,一个重要的标志就是把预算监督和预算改革写入党的纲领导性文件,并以中共中央的名义制定下发了具体的意见。党的十八大报告明确指出,支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用,依法行使职权,加强以政府全口径预算决算的审查和监督;十八届三中全会再次明确指出“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”,并要求深化财政体制改革,改进预算管理制度,建立全面规范、公开透明的预算制度;十八届四全会决定在依法行政和法治政府建设上,全面推进政务公开,“重点推进财政预算、公共资源配置、重大项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开”。党的十九大之后,中共中央和中共中央办公厅分别印发了关于建立国有资产管理情况报告制度的意见、人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见、防范化解地方政府隐性债务风险的意见等。这些情况充分表明,加强人大对预算的审查监督,是中央的重要决策部署,势在必行。人大预算审查监督工作已经进入新时代。

  做好新时代的人大预算审查监督工作,必须体现时代特点、突出时代特色。

  一是适应新时代形势变化的要求,准确把握人大预算审查监督工作正确的政治方向。中国特色社会主义进入新时代,社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人大预算审查监督工作应当紧扣时代主题,抓住社会主要矛盾变化产生的新机遇,在化解社会主要矛盾中发挥积极作用。在预算审查监督工作中,应当充分利用人民群众的民主意识、参与意识、监督意识,引导社会力量有序参与预算审查和有关的听证论证,提高政府预算的科学性、准确性、有效性和透明度。坚持以人民为中心的发展思想,把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量预算收支安排是不是合理的标准。在解决不平衡不充分问题方面,应当充分发挥政府预算的调节功能,强弱项、补短板,有保有压,促进社会公平正义和均衡发展。

  二是适应新时代政府职能转变的要求,准确把握人大预算审查监督在推进政府依法行政中的重要作用。党的十八大以来,中央始终把转变政府职能作为全面深化改革的一项重要举措,强调处理好政府与市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。党的十九大报告指出:“转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府。”政府职能怎么转、向哪里转?简单地说就是简政放权,向市场放权、向社会放权、向基层放权,从根本上解决政府大包大揽、老百姓从生到死什么事都得找政府的问题,把不该由政府管理的事项交给市场或社会,使政府工作的重点转向完善宏观调控、严格市场监管、强化社会管理和公共服务、加强环境保护等方面。人大在推进政府职能转变过程中应当发挥积极作用。从预算审查监督的角度来讲,就是要管住政府的“钱袋子”,规范政府的收支行为。要规范预算拨款渠道,对重大投资项目要严格把关,防止财政资金进入竞争性生产领域,把生产经营和投资自主权还给企业,减少行政干预,促进公平竞争;要严格预算约束,实行全口径预算管理,没有预算不得支出,坚决禁止乱收费乱罚款、乱集资乱投维加斯集团⒙一ㄇ抑С龅炔还娣缎形灰敌屑ㄐЧ芾恚ㄐЧ芾矸段Ц哺撬胁普式穑哉卮笸蹲氏钅渴敌兄丈砦试鸷偷共樵鹑危细裨鹑巫肪俊

  三是适应新时代发挥财政职能作用的要求,准确把握人大预算审查监督的重点内容。党的十八届三中全会把财政的职能作用提高到前所未有的程度,指出“财政是国家治理的基础和重要支柱”。在推进国家治理体系和治理能力现代化的关键时期,把财政的职能作用看得如此重要,必须进一步提高对人大预算审查监督工作的认识,通过有效审查监督,更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。各级人大必须按照中共中央关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的要求,进一步优化财政支出结构,压缩不合理支出,提高财政资金使用效果;重点支出和重大投资项目应当量力而行,完善项目库建设,加强项目论证和审核,防止投资失误;部门预算要细化完整,增强可执行性和约束力;财政转移支付重点是建立专项转移支付定期退出机制,提高一般性转移支付比重,集中财力办大事;政府债务管理关键是卡住举债环节,防止假借政府购买服务等名义变相举债,形成隐性债务。

  四是适应新时代创新是引领发展的第一动力的要求,准确把握人大预算审查监督的工作方式方法。在预算审查监督工作中,应当综合运用审查批准、听取专项工作报告、询问和质询、特定问题调查等多种形式,不能总是墨守成规,千篇一律。要创新预算报告的形式和内容,重点是厘清不同口径收入和支出的概念,改变算平衡账的报告方式,直截了当把年度预算有多少钱、能办多少事说清楚,解决代表看不懂预算的问题。要创新审议的程序和方式,保证代表大会审查批准的预算是真实的和完整的,在预算草案没有正式编制完成前不能提交代表大会审查批准;保证代表大会预算审查的时间,应当在代表大会召开期间安排专门的时间,对预算草案进行细致地审查,不能人为压缩会期影响预算审查的质量;按照预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的要求,在人民代表大会及其常委会审查批准预算和决算时,预算审查工作机构对代表和委员要进行提示和引导,明确审查的重点,避免预决算审查空泛化。

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